Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalPostbus 20018 2500 AE Den Haag Datum 2 april 2009 Betreft Kabinetsreactie opadvies WRR 'Onzekere veiligheid' en advies Gezondheidsraad 'Voorzorg met rede'

Pagina 1 van 22

Geachte Voorzitter,

Inleiding

In zijn adviesaanvraag van 16 december 2004heeft het toenmalige kabinet de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid(WRR) gevraagd te adviseren over vraagstukken van fysieke veiligheid en daarbijin het bijzonder te onderzoeken hoe de eigen verantwoordelijkheid van desamenleving kan worden versterkt.

Bij brief van 17september 2008 heeft de WRR zijn advies, getiteld ‘Onzekere veiligheid,verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid', aan de Minister-presidentaangeboden.

Tevens heeft deGezondheidsraad op 26 september 2008 het advies 'Voorzorg met rede' aanmij uitgebracht. In dit advies wordt aangegeven hoe het voorzorgprincipe benutkan worden bij het omgaan met onzekerheden op diverse beleidsterreinen waarbijde volksgezondheid aan de orde is. Gelet op de thematische samenhang van degenoemde adviezen gaat het kabinet in deze brief op beide adviezen in.

In deze brief verwoordt het kabinet op welkewijze omgegaan wordt met de recente adviezen van de Gezondheidsraad en de WRR.Het beleid ten aanzien van het omgaan met risico's is de laatste twee decenniazowel nationaal als internationaal in beweging en past zich aan aan deveranderende verwachtingen van de samenleving met betrekking tot risico's enveiligheid. De door vorige kabinetten in gang gezette aanpassing, van klassiekerisicobenadering naar een meer moderne risicobenadering, zal door dit kabinetworden voortgezet.

In deze brief wordt ingegaan op de door de radenaangereikte elementen voor de verdere vernieuwing van de risicobenadering,onder andere: toepassen van voorzorg, rekening houden met maatschappelijkepercepties van risico's, expliciteren en verdelen van verantwoordelijkheden,het politiek-bestuurlijk op transparante wijze meewegen van sociaal-economischeaspecten bij beleidsvormingsprocessen en het toepassen van een goedewederzijdse informatievoorziening en dialoog met burgers, bedrijven en anderebelanghebbenden en, daar waar gewenst, het houden van een open debat. PortefeuilleMilieu Directie Risicobeleid Datum 2 april 2009 KenmerkRB\2009019057

Het kabinet zalook aangeven bij welke dossiers in het bijzonder deze elementen wordentoegepast.

In beide adviezen speelt voorzorg een centralerol. Van belang is dat zowel de WRR als de Gezondheidsraad aan het begripvoorzorg een betekenis toekennen die ruimte biedt voor activiteit en innovatie.De klassieke opvatting waarbij voorzorg geïnterpreteerd wordt als een radicalevorm van preventie is in algemene zin te beperkt. Het kabinet is van mening datde door de beide raden geadviseerde benadering van voorzorg bijdraagt aan hetbereiken van een optimaal evenwicht tussen voortvarendheid en voorzichtigheid.

Het kabinet ziet echter onvoldoende meerwaardein het vastleggen van het voorzorgbeginsel in algemene wetten, zoals bepleitdoor de WRR.

Het advies van de WRR op hoofdlijnen

Het advies van de WRR bevat een grondige analysevan de wijze waarop de overheid op tal van gebieden omgaat met risico's endilemma's die verband houden met de zorg voor fysieke veiligheid.

Van oudsher is de zorg voor fysieke veiligheidéén van de kerntaken van de overheid.

De fysieke veiligheidszorg omvat een breed scalavan beleidsterreinen: onder andere van hoogwaterbescherming, voedselveiligheid,bescherming tegen infectieziekten en veiligheid met betrekking tot (het vervoervan) gevaarlijke stoffen tot bio- en nanotechnologie.

De WRR constateert dat de zorg voor fysiekeveiligheid een omvangrijk en complex terrein van overheidsbemoeienis is.Daarnaast stelt de WRR vast dat het risicobeleid in Nederland tot een hoogniveau van veiligheid heeft geleid. In dat beleid staat de - door de WRR zogenoemde - klassieke risicobenadering centraal. Kenmerkend voor dat beleid isdat kansen en gevolgen op basis van een wetenschappelijke beoordeling metelkaar in verband worden gebracht en dat vervolgens wordt afgewogen of en welkemaatregelen nodig zijn om de risico's binnen maatschappelijk aanvaardbaregrenzen te houden.

Ondanks de bestuurlijke complexiteit, de veelheidaan regelgeving en de consequenties daarvan voor het toezicht op de nalevingvan de regels, de afhankelijkheid van de overheid van veelal externedeskundigen en de beperkte speelruimte voor nationaal beleid op sommige van degenoemde terreinen en ondanks ernstige rampen zoals die zich in Enschede enVolendam hebben voorgedaan, zo concludeert de WRR, kan de klassiekerisicobenadering opmerkelijk succesvol genoemd worden.

Bij bestuurders in de publieke én private sectoris in de afgelopen jaren het besef ontstaan dat de samenleving niet alleen metrisico's maar vooral met onzekerheden wordt geconfronteerd. In de literatuurover risk governance heeft dat besef tot nieuwe theorievorming geleid waarinhet omgaan met onzekerheden centraal staat.

De WRR constateert dat de huidige omgang metrisico's en verdeling van verantwoordelijkheden onvoldoende toekomstbestendigis. Naast de eenvoudige en complexe risicoproblemen dienen zich onzekere enverschillend waardeerbare risicoproblemen aan.

Pagina 2 van 22

Nieuwe technologische enmaatschappelijke ontwikkelingen - te denken valt aan nano- en biotechnologie,waterstof als brandstof of de gevolgen van klimaatverandering - vragen omaanpassing van het denken over risico's. Die ontwikkelingen brengen onzekerheidmet zich mee. Het omgaan met onzekerheden vergt een nieuwe en intensievesamenwerking tussen alle betrokken partijen: wetenschap, bedrijfsleven,overheid en maatschappelijke organisaties. Bij die onzekerheden gaat het nietalleen om onzekere kennis over mogelijke schadelijke gevolgen, maar ook omonzekerheid met het oog op de kwetsbaarheid van natuurlijke systemen. Hetadequaat omgaan met die onzekerheden vraagt om flexibiliteit, maatwerk enaandacht voor early warners.

Daarmee is niet gezegd dat de klassieke risicobenaderingoverboord gezet kan worden. Integendeel, de WRR is van oordeel dat diebenadering haar waarde voor de eenvoudige en complexe risicoproblemen behoudt.

Voor onzekere en ambigue risicoproblemen stelt de WRR dat deklassieke risicobenadering aanvulling behoeft. Hij spreekt in dit verband vaneen nieuw paradigma, waarvan het voorzorgbeginsel het normatieve uitgangspuntvormt. In die benadering is voorzorg de uitdrukking van het besef dat dekwetsbaarheid van mensen, samenleving en natuurlijke omgeving een proactieveomgang met onzekerheden vergt. Overheid en bedrijfsleven moeten actief op zoekgaan naar onzekerheden en die onzekerheden vervolgens vertalen in bespreekbareen zo mogelijk berekenbare risico's. Zij moeten zich bij hun handelen meer eneerder dan thans het geval is rekenschap geven van de kwetsbaarheid van deomgeving waarin zij opereren. De WRR sluit hiervoor aan bij de uit de ethiek enpolitieke filosofie bekende notie van de ‘verplichtingenverantwoordelijkheid',op grond waarvan een actor verantwoordelijkheid draagt uit hoofde van de(maatschappelijke) positie die hij bekleedt. Traditioneel wordt voorzorgopgevat als een radicale vorm van preventie: bij twijfel niet doen. In de visievan de WRR daarentegen is het voorzorgbeginsel een beginsel dat tot activiteitaanzet en innovatieve ontwikkelingen mogelijk maakt.

Met dit nieuwe paradigma wil de WRR bevorderen datmaatschappelijke partijen zich meer bewust worden van hun eigenverantwoordelijkheid. De WRR beoogt hiermee een nadere invulling te geven aanhet begrip maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Het advies van de WRR mondt uit in twee algemeneaanbevelingen met betrekking tot het toepassen van het voorzorgbeginsel.Daarnaast worden ter uitwerking daarvan enkele meer concrete aanbevelingengedaan.

De eerste algemene aanbeveling heeft betrekking op hetscheppen van institutionele voorzieningen: voorzorg moet georganiseerd worden.

De tweede algemene aanbeveling ziet op het scheppen vanwettelijke voorzieningen: voorzorg moet gecodificeerd worden.

Met de laatstgenoemde aanbeveling wil de WRR een drempelopwerpen tegen afwenteling van schade op de overheid doordat degene die deschade heeft veroorzaakt een beroep doet op de onvoorzienbaarheid daarvan of opde onzekerheid van het causale verband tussen bepaalde activiteiten en deopgetreden schade.

Het advies van de Gezondheidsraad op hoofdlijnen

Het advies van de Gezondheidsraad geeft een analyse van hettoepassen van het voorzorgbeginsel bij complexe risicovraagstukken. Welke aanpakis gewenst als er Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 3 van 22

nieuwe technologieën ofproducten beschikbaar komen, waarvan de effecten op de volksgezondheid of hetmilieu zich nog niet goed laten voorspellen?

De Gezondheidsraad constateert dat onzekerheid overgezondheids- of milieuschade om een beleid vraagt waarin voorzorg centraalstaat.

De Gezondheidsraad beziet het voorzorgbeginsel vanuit hetduurzaamheidperspectief en vanuit de invalshoek van de juridische verankering.Geconstateerd wordt dat het voorzorgbeginsel onderhevig is aan een proces vantoenemende juridificering. Aangegeven wordt dat de reikwijdte en de invullingvan dat beginsel echter sterk afhangen van de formulering in de diverse wet- enverdragteksten. Verder wordt geconstateerd dat het voorzorgbeginsel vanuitjuridisch perspectief vooral gezien wordt als een procedureel beginsel.

De Gezondheidsraad gaat in op de verhouding van hetvoorzorgbeginsel met onder meer het preventiebeginsel. Hij concludeert dat vanpreventie sprake is als beschermende maatregelen worden genomen tegen reëlegevaren, waarvan de risico's vaak goed te kwantificeren zijn. Voorzorgdaarentegen houdt in dat beschermende maatregelen worden genomen, ook al staatniet vast dat die maatregelen noodzakelijk zijn om schade te voorkomen. Bijvoorzorg kunnen maatregelen dus ook gericht zijn op verkleining van deonzekerheid. Overigens constateert de Gezondheidsraad dat beide beginselenelkaar aanvullen omdat de overgang tussen zekerheid en onzekerheid eengeleidelijke is.

De Gezondheidsraad constateert dat de overheid steeds meerin samenspraak met betrokken partijen beleidsbeslissingen neemt.

Een uitsluitend natuurwetenschappelijke, kwantitatievebenadering is niet langer voldoende voor een breedgedragen risicobeleid datrekening houdt met de kwetsbaarheid van de omgeving. ‘Risk governance', waarbijde medewerking van uiteenlopende partijen vereist is om tot aanvaarde besluitente komen, is daarvoor een betere benadering.

De Gezondheidsraad concludeert dat met name vraagstukken diegekenmerkt worden door substantiële onzekerheid en meestal ook door ambiguïteit(diversiteit in waardeoordelen) en complexiteit, zich lenen voor het toepassenvan het voorzorgbeginsel.

In die situaties is het van belang een participatief procestot stand te brengen waarbij direct belanghebbenden betrokken zijn enuitwisseling plaatsvindt tussen wetenschappelijke experts enervaringsdeskundigen. Tevens wijst de Gezondheidsraad op het meewegen vanmoeilijk kwantificeerbare gevolgen en verdelingsaspecten, zoals de verdelingover de diverse bevolkingsgroepen of over huidige en toekomstige generaties.

De Gezondheidsraad wijst daarbij overigens op het voorlopigekarakter van beslissingen, aangezien deze juist in onzekerheid zijn genomen.Behalve nieuwe kennis zullen ook veranderingen in de maatschappelijke contextof in

maatschappelijke waardeoordelen kunnen nopen tot eenherziening van een eerder besluit.

De Gezondheidsraad doet de algemene aanbeveling om hetvoorzorgbeginsel op te vatten als een strategie voor een alerte, zorgvuldige,redelijke, transparante en op de situatie toegesneden omgang met onzekerheden.

Daarbij geeft de Gezondheidsraad aan dat de diversehandelingsopties, met elk hun positieve en negatieve, zekere en onzekeregevolgen, op hun merites Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 4 van 22

beoordeeld dienen te wordenen op een zorgvuldige en transparante wijze tegen elkaar afgewogen moetenworden.

In het beoordelings- en besluitvormingsproces is debetrokkenheid van relevante maatschappelijke partijen van essentieel belang.

Na implementatie is monitoring van de gevolgen van de keuzevan belang, zodat de besluitvorming indien nodig aangepast kan worden op basisvan voortschrijdend inzicht.

Overeenkomsten en verschillen tussen beide adviezen

Uit het voorgaande komt naar voren dat zowel de WRR als deGezondheidsraad, in het licht van de onzekerheden als gevolg van nieuwe technologischeen maatschappelijke ontwikkelingen waarmee de samenleving geconfronteerd wordt,een risicobenadering bepleit waarin de omgang met onzekerheden centraal staat.In beide adviezen speelt het voorzorgbeginsel als normatief uitgangspunt eencentrale rol. Beide adviezen geven aan dat het voorzorgbeginsel met namebruikbaar is bij risicovraagstukken die gekenmerkt worden door een grote matevan onzekerheid, die vaak gepaard gaat met ambiguïteit en complexiteit. Tevensgeven zij een uiteenzetting van de wijze waarop het beleidsvormingsproces samenmet relevante actoren uitgevoerd kan worden.

De WRR en de Gezondheidsraad delen nadrukkelijk dezienswijze dat het voorzorgbeginsel dan ook geen belemmering hoeft te zijn voorinnovatie maar juist aanzet tot activiteit vanuit overheid en samenleving.

In één opzicht verschillen beide adviezen belangrijk vanelkaar. De WRR ziet een toegevoegde waarde in verankering van hetvoorzorgbeginsel in nationale wetgeving, deels om daarmee een politiek signaalaf te geven, deels om de vereiste inzet juridisch te kunnen afdwingen.

De Gezondheidsraad constateert dat er reeds een proces vantoenemende juridische verankering plaats heeft gevonden. Vanuit juridischperspectief ziet hij het voorzorgbeginsel vooral als een procedureel beginselen laat zich niet uit over het verder verankeren in nationale wetgeving.

Reactie van het kabinet in kernpunten

Klassieke risicobenadering

Beide adviezen bevatten een pleidooi voor aanvulling van deklassieke risicobenadering met nieuwe uitgangspunten die in het bijzonder vanbelang zijn voor complexe risicovraagstukken die gekenmerkt worden dooronzekerheden.

Het kabinet deelt de constatering van de WRR dat deklassieke risicobenadering tot een hoog niveau van veiligheid in Nederland heeftgeleid en dat die benadering haar waarde behoudt bij het beheersen vanrisico's, vooral als het eenvoudige of

complexe risico's betreft die wetenschappelijk te bepalenzijn. Het kabinet ziet in beide adviezen een ondersteuning voor de verderetoepassing van het klassieke risicobeleid voor zover dat betrekking heeft op deomgang met - eenvoudige of complexe - kwantificeerbare risico's en eenwaardevolle aanvulling waar het gaat om voorzorg bij het omgaan metonzekerheden.

Omgaan met onzekerheden

De klassieke risicobenadering is gericht op hetkwantificeren van risico's. De samenleving vraagt echter steeds meer aandachtvoor de zorgen die in de samenleving leven over onzekere risico's. Juist bijrisicovraagstukken die gekenmerkt worden door wetenschappelijke onzekerhedenover de mogelijke Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 5 van 22

risico's is een andere dande klassieke benadering nodig. Het gaat dan bijvoorbeeld om onzekerheden diesamenhangen met een nieuwe technologie of om uiteenlopende maatschappelijkepercepties van de risico's of van de maatschappelijke kosten en baten daarvan.Bij die andere benadering past dat de overheid die onzekerheden enuiteenlopende percepties expliciet betrekt bij de beleidsvoorbereiding enbesluitvorming. Het kabinet deelt de constatering van de twee raden dat deonzekerheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de ontwikkeling van nieuwetechnologieën in het licht van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen eenrisicobenadering vereisen waarbij het omgaan met onzekerheden een belangrijkeplaats inneemt.

Voorzorg

Onderkend wordt dat nieuwe technologieën gepaard gaan metonzekerheden die een proactieve, op voorzorg gebaseerde aanpak vereisen vanuitde overheid en de samenleving. Het kabinet ziet in navolging van de twee radende toepassing van het voorzorgbeginsel als een strategie voor het omgaan metonzekerheden, waarbij maatwerk van essentieel belang is. Hierbij acht hetkabinet de uitgangspunten die de Europese Commissie in 2000 heeft geformuleerdvoor de toepassing van het voorzorgbeginsel richtinggevend. In die benaderingis het voorzorgbeginsel primair een bestuurlijk principe dat moet wordengeïnterpreteerd tegen de achtergrond van andere bestuurlijke principes, zoalsproportionaliteit, non-discriminatie en afweging van baten en lasten. Evenalsde Gezondheidsraad beschouwt het kabinet het voorzorgbeginsel als een strategievoor een alerte, zorgvuldige, redelijke, transparante en op de situatietoegesneden omgang met onzekerheden. Het betekent dat in het proces vanbesluitvorming onzekerheden en onzekere risico's serieus worden genomen en totreactie leiden, zoals het verkennen van alternatieve routes en het bespreekbaarmaken van risico's. Verantwoording van gemaakte keuzes, en informatie overmogelijke risico's, door het bestuur of door ondernemingen, is daarbijessentieel. Het voorzorgbeginsel is in deze benadering die door de EuropeseCommissie wordt voorgestaan niet zo zeer een juridisch beginsel dat een bepaaldgedrag voorschrijft. Het voorzorgbeginsel veronderstelt in die opvattingveeleer dat actief onderzoek wordt verricht naar risico's en onzekerheden endat lange-termijn-effecten worden gemonitord. Deze benadering eist dat telkensvoor iedere maatschappelijke sector en per beleidsveld een daarop toegesnedenrisicomanagement wordt gevoerd. Dat risicomanagement vertaalt zich inbestuurlijke processen, publieke verantwoording en organisatorische eninstitutionele maatregelen. Dat kan betekenen het verbieden van of hetverbinden

van voorwaarden aan bepaalde activiteiten, aansprakelijkheidbij niet-naleving of het vragen van financiële waarborgen bij schade ofaansprakelijkheden.

Het kabinet onderschrijft de noodzaak om de samenleving temobiliseren bij vraagstukken van onzekere of maatschappelijk controversiëlerisico's. Overheid, bedrijfsleven, kennisinstellingen en de samenleving/burgerzijn samen aan zet om op basis van hun kennis en ervaring risico's enonzekerheden in kaart te brengen en te beoordelen.

Politieke besluitvorming en onzekerheid

Het kabinet ziet in beide adviezen een belangrijkemeerwaarde: zij dagen de overheid uit om te leren omgaan met onzekerheden enonzekerheden in de politieke besluitvorming te verdisconteren. Het kabinet ismet de WRR en de Gezondheidsraad van mening dat niet alle onzekerhedengeobjectiveerd kunnen Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 6 van 22

worden. Het is daarom vanbelang onzekerheden serieus te nemen en de aard, bandbreedte en perceptie vandie onzekerheden te benoemen en mee te wegen bij de besluitvorming. Het gaatdaarbij om het maken van expliciete keuzen op grond van de erkenning vanonzekerheden. De uitdaging waar de overheid voor staat is het vertalen vanwetenschappelijke en maatschappelijke onzekerheden in een aanpak voor debesluitvorming. Politieke besluitvorming dient transparant te zijn. Metbetrekking tot onzekerheden moet duidelijk worden gemaakt waar wetenschappershet wel en niet over eens zijn en benoemd moet worden waar de eigenverantwoordelijkheid van maatschappelijke actoren begint. Daardoor bevordert deoverheid tevens dat andere actoren minder snel gevrijwaard zijn vanaansprakelijkheid voor schade waarvan achteraf wordt vastgesteld dat die doorhandelingen van de betrokken actor is veroorzaakt. Niet alleen kennis vanpotentiële schadelijke gevolgen maar ook kennis van de onzekerheid daaromtrentnoopt dan tot extra zorgvuldigheid bij de ontwikkeling en introductie vannieuwe technologieën.

Toepassing van de adviezen in de praktijk

Het kabinet zal zich de komende jaren niet alleen verderinzetten voor een risicobeleid gebaseerd op de klassieke risicobenadering, daarwaar deze succesvol kan worden toegepast, maar ook voor een risicobeleid datinvulling geeft aan het voorzorgbeginsel in situaties waar dat vereist is. Dezeinzet houdt in dat op beleidsterreinen waarbij onzekere risicovraagstukken aande orde zijn, een herziening van ziens- en handelingswijzen nodig is, nietalleen bij de overheid maar ook in de samenleving. Een dergelijke herzieningzal gaandeweg per beleidsdossier gestalte krijgen omdat maatwerk, zo blijkt ookuit de adviezen, noodzakelijk is. Omdat ook bij onzekere risicovraagstukken deinternationale context van belang is, zal het kabinet, waar mogelijk, ook ininternationaal verband aandacht te vragen voor een dergelijke nieuwerisicobenadering in aanvulling op de klassieke benadering. PortefeuilleMilieu Directie Risicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 7 van 22 PortefeuilleMilieu Directie Risicobeleid Datum 2 april2009 Kenmerk RB\2009019057

Reactie van het kabinet naderomschreven

De adviezen van de Gezondheidsraad en de WRR passen in deontwikkeling die het ‘omgaan met risico' doormaakt. Sinds 19891, toen debasis van de klassieke risicobenadering als belangrijk instrument in hetmilieubeleid werd gelegd, heeft het risicobeleid, en ook het denken over hetrisicobeleid door diverse adviesorganen, een ontwikkeling doorgemaakt. In hetNMP42 (‘Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid') isaandacht gegeven aan de verdere ontwikkeling van het risicodenken.

Het kabinet heeft in het NMP4 ambities voor de lange termijngeformuleerd voor een duurzaam beleid op het gebied van milieu en gezondheid.Beoogd werd en wordt een permanent proces van verbetering tot stand te brengendoor integrale oplossingen te ontwikkelen voor het hier en nu, maar ook met oogvoor toekomstige generaties. Van belang hierbij is aandacht te geven aan debeschikbare kennis vanuit verschillende disciplines. Het gaat er daarbij om dekennis van de wetenschappelijke experts te combineren met de kennis vanervaringsdeskundigen. Het belang van continue kennisontwikkeling, maximaletransparantie en afweging van risico's en maatschappelijk nut zijn reeds in hetNMP4 onderstreept. Het kabinet wijst in dit verband op het destijds in ganggezette beleid ten aanzien van elektromagnetische velden en laagfrequentestraling en chemische stoffen in het algemeen.

Beide adviezen onderkennen deze ontwikkeling van hetrisicobeleid zoals die op tal van beleidsterreinen al zichtbaar is.

Vervolgens heeft het kabinet in 2006 de kabinetsvisieNuchter Omgaan met Risico's3 uitgebracht, waarin de klassieke risicobenadering opdiverse onderdelen wordt aangevuld. Het kabinet constateert in die visie dat deverwachtingen in de samenleving over de rol en taken van de overheid nietaltijd in overeenstemming zijn met het handelingsperspectief van de overheid.Risico's voor mens en milieu als gevolg van maatschappelijke en technologischeontwikkelingen kunnen niet tot nul gereduceerd worden. De overheid en desamenleving moeten accepteren dat een risicoloze samenleving niet bestaat.

In de genoemde visie heeft het kabinet uiteengezet dat bijsituaties waarin nieuwe en onzekere risico's een rol spelen houvast kan wordengevonden in onder meer de volgende procesaspecten.

Besluitvorming bij complexe dossiers die gekenmerkt wordendoor onzekerheid kan niet op basis van alleen wetenschappelijke beoordeling vanzekere risico's geschieden, maar vraagt om een afweging van (onzekere) gevarenen risico's tegen (onzekere) maatschappelijke kosten en baten.

Daarbij is een transparant beleids- en besluitvormingsprocesessentieel. Daarnaast moeten in besluiten de verantwoordelijkheden vanoverheid, bedrijfsleven en burgers geëxpliciteerd zijn.

In sommige gevallen is dat laatste in wettelijke zin reedsgebeurd, zoals in de recent in werking getreden REACH Verordening waarin hetbedrijfsleven de verantwoordelijkheid heeft gekregen om te beschikken overvoldoende informatie

1 Kamerstukken II 1988/89, 21137, nr. 5.

2 Kamerstukken II 2000/01, 27801, nr. 1.

3 Kamerstukken II 2005/06, 28 089 en 30 300 XI, nr. 15.

Pagina 8 van 22

over gevaren en risico's vanchemische stoffen. Tevens zijn bedrijven gehouden die informatie beschikbaar testellen aan gebruikers van stoffen met het oog op een veilig gebruik van diestoffen en zelf maatregelen te formuleren om het veilig omgaan met stoffen tewaarborgen. Het is dus niet meer de overheid die de risico's moet onderbouwenmaar het bedrijfsleven dat in moet staan voor een veilig gebruik van stoffen.Een en ander wordt nog versterkt door de zorgplicht die in hoofdstuk 9 van deWet milieubeheer is ingebouwd ingevolge de uitvoeringswet REACH.

Het kabinet onderkent dat het van belang is oog en oor tehebben voor signalen uit de samenleving. Dat besef heeft onder meer geleid totdiverse kennisplatforms en een binnenkort in te stellen signaleringscommissieMilieu en Gezondheid.

Zo is er bijvoorbeeld een kennisplatform op hetterrein van voedsel-, consumenten- en internetveiligheid. Dit zijn platformswaarin partijen, ieder met hun eigen invalshoek en expertise, met de overheidde dialoog aangaan om te komen tot een breed gedragen handelingsperspectief enbeleidsaanpak. Voorts is bij het RIVM het Kennis- en Informatiepunt RisicoNanotechnologie en het Kennis- en InformatiePunt Milieu & Gezondheidopgericht die gevraagd en ongevraagd advies geven aan de overheid omtrentrisico's van nanotechnologie respectievelijk informatie over relevantegezondheidsaspecten voor zover die gerelateerd zijn aan milieufactoren.

Veiligheid is een kerntaak van de overheid. Tegelijkertijdzijn ondernemingen, organisaties en burgers medeverantwoordelijk voorveiligheid. Alle actoren moeten een op maat toegesneden rol hebben bij hetnemen van besluiten over en oplossen van veiligheidsproblemen. Dieverantwoordelijkheid is niet voor elke actor dezelfde. Het gaat er om eenpolitiek-bestuurlijke methodiek te ontwikkelen die aanknopingspunten biedt omvragen te beantwoorden over de grenzen van de taak en verantwoordelijkheid vande overheid, en daarmee ook van andere actoren zoals burgers en bedrijven. Aaneen dergelijk model wordt momenteel door de Minister van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties gewerkt.

Een actieve deelnemende rol voor de burger in hetveiligheidsdomein ligt vooral op het terrein van de directe woonomgeving. Naastaandacht voor de sociale veiligheid wordt van de burger ook verwacht dat hijzich bewust is van fysieke veiligheidsrisico's in zijn directe omgeving en dathij niet geheel onvoorbereid is als er zich een calamiteit voordoet. Dat zalniet van de ene op de andere dag gaan, maar het begrip verantwoordelijkheid vande burger zal op den duur wel inhoud moeten krijgen.

U zult later dit jaar worden geïnformeerd over het hierbovenbedoelde model en over beleidsvoornemens ter versterking van de eigenverantwoordelijkheid van burgers en bedrijven voor zover het betreft de fysiekeveiligheid van burgers.

Om serieus invulling te kunnen geven aan de eigenverantwoordelijkheid is informatievoorziening van essentieel belang. Relevantemaatschappelijke partijen dienen betrokken te worden bij de ontwikkeling enuitvoering van het risicobeleid

waarbij aandacht is voor diversiteit in kennis en kunde enwaarbij tevens aandacht is voor risicoperceptie.

Ook informatie die via zogeheten klokkenluiders bekendwordt, kan daarbij een rol spelen. Het kabinet onderschrijft het belang van eenklokkenluiderregeling die klokkenluiders daadwerkelijk bescherming biedt.Momenteel wordt gewerkt aan een nieuwe klokkenluiderregeling voor Rijk, Politieen Defensie. Ook binnen andere sectoren van het openbaar bestuur wordt gewerktaan verbetering van Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 9 van 22

klokkenluiderregelingen. Hetuitgangspunt bij het melden van misstanden is dat ambtenaren en werknemers dieeen op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een misstand hebben, dat eerstintern binnen de eigen organisatie melden. Hierdoor krijgt de werkgever demogelijkheid om orde op zaken te stellen. Een goede klokkenluiderregeling dieklokkenluiders daadwerkelijk bescherming biedt is daarbij van groot belang.Voorts staat het kabinet positief tegenover de gedachte van één centraalonafhankelijk meldpunt voor klokkenluiders, waar zowel ambtenaren alswerknemers hun vermoedens van misstanden veilig, vertrouwelijk en eenvoudigkunnen melden indien een interne melding geen oplossing biedt. Het kabinetheeft aan de Stichting van de Arbeid en de Raad voor hetOverheidspersoneelsbeleid gevraagd medio februari 2009 te adviseren over demogelijke oprichting en inrichting van een centraal meldpunt klokkenluiders.

Tevens wijst het kabinet op de Strategie NationaleVeiligheid (Kamerstukken II 2006/07, 30 821, nr. 3). Met het uitbrengen vandeze nota heeft het kabinet een interdepartementaal programma gestart met alsdoel om in de nationale risicobeoordeling de verschillende (on)zekeredreigingen ten aanzien van de nationale veiligheid met elkaar in verband tebrengen. Daardoor kunnen ook uit die dreigingen voortvloeiende onvermoedenieuwe risico's worden blootgelegd. Hiertoe worden de ontwikkeldeincidentscenario's voor zowel de zekere, de veronderstelde als de onzekeredreigingen bijeen gebracht. Op basis daarvan wordt een analyse gemaakt van debenodigde inzet van mensen, middelen en procedures die de waarschijnlijkheiden/of de impact kunnen beperken. Het betreft hier inzet die in de gehele veiligheidsketenvan pro-actie tot en met nazorg toepasbaar is. Met deze werkwijze worden zowelin de analyse- als planningfase verbanden gelegd tussen de verschillendeveiligheidsdomeinen en worden (on)zekere en (on)bekende gevolgen van mogelijkedreigingen in samenhang in kaart gebracht.

In de bijlage bij deze brief zijn voor een aantalbeleidsterreinen ontwikkelingen aangegeven die de ambities van het kabinetillustreren om (verder) te werken aan de totstandkoming van een breed gedragenrisicobeleid met oog voor en erkenning van onzekerheden.

Wettelijke verankering van het voorzorgbeginsel

De WRR doet, naast aanbevelingen met betrekking tot hetorganiseren van voorzorg, aanbevelingen met betrekking tot het codificeren vanhet voorzorgbeginsel. Naar het oordeel van de WRR verdient het aanbeveling inde Grondwet een algemene inspanningsverplichting voor de overheid op te nemenom op het terrein van de zorg voor de fysieke veiligheid voorzorg toe tepassen. Daarnaast stelt de WRR voor het voorzorgbeginsel op te nemen in deAlgemene

wet bestuursrecht (Awb) en om artikel 3:12 van hetBurgerlijk Wetboek (BW) aan te vullen met een verplichting om inzake fysiekeveiligheid proactief om te gaan met onzekerheid.

Naar aanleiding van deze aanbeveling wordt in het navolgendeallereerst ingegaan op het voorzorgbeginsel in het internationaal en Europeesrecht en vervolgens op het voorzorgbeginsel in het nationale recht. Vervolgenswordt specifiek ingegaan op de aanbevelingen met betrekking tot de Awb en hetBW. Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum 2april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 10 van 22

Internationaal en Europees recht

Wat betreft het Europese recht wijst het kabinet erop dathet voorzorgbeginsel als zodanig is opgenomen in de milieutitel van het EU-Verdrag.Het is daarmee een beginsel dat wordt gekenmerkt door een specifieke toepassingop het terrein van milieu en gezondheid. In de praktijk betekent dit dat peronderwerp wordt bekeken op welke wijze het voorzorgbeginsel moet doorwerken bijhet doen van voorstellen voor en vaststellen van EU-regelgeving.

Het voorzorgbeginsel ligt ten grondslag aan verscheideneEuropese richtlijnen en verordeningen, w.o. de richtlijnen en verordeningen ophet gebied van genetisch gemodificeerde organismen en de REACH-verordening. Ookbuiten het milieuterrein zijn er voorbeelden, zoals de nieuwe verordening metbetrekking tot voedselveiligheid. Verder wordt naar het beginsel verwezen in denieuwe richtlijn inzake algemene productveiligheid.

Ook in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitiekent dit beginsel zijn toepassing. Deze jurisprudentie werkt door in denationale rechtspraak.

Wat betreft het internationaal recht wordt opgemerkt dat hetvoorzorgbeginsel in de meeste multilaterale verdragen op milieugebied isopgenomen. Een voorbeeld hiervan is het Protocol van Cartagena inzakebioveiligheid bij het Verdrag inzake biologische diversiteit. De Nederlandserechter kan als hij dit aangewezen acht, op grond van deze internationaleverdragen het voorzorgbeginsel toepassen en gaat hier in voorkomende gevallenook toe over.

Nationaal recht

Naast het internationaal en Europees recht kent deNederlandse wetgeving voorbeelden van wettelijke bepalingen waarin hetvoorzorgbeginsel is gecodificeerd. Het kabinet verwijst hiervoor onder meernaar de Wet milieubeheer (zie art. 5a.1 van het Inrichtingen- envergunningenbesluit milieubeheer en het Besluit genetisch gemodificeerdeorganismen) en de Wet bescherming Antarctica.

Daarnaast zijn er vele voorbeelden van wettelijke bepalingendie strikt genomen weliswaar geen codificatie van het voorzorgbeginsel zijn,maar wel gehanteerd kunnen worden in het kader van de door de WRR voorgestaneen deels al in de praktijk gebrachte nieuwe benadering van risico's. Allereerstwijst de WRR er terecht op dat de Grondwet in de artikelen 21 en 22, eerstelid, al een opdracht aan de overheid bevat om zorg te dragen voor fysiekeveiligheid. Ook van belang in dit verband zijn diverse bepalingen in deAlgemene wet bestuursrecht die weliswaar geen verwijzing naar hetvoorzorgbeginsel bevatten, maar die wel in lijn liggen met de door de WRRvoorgestane benadering. Het gaat dan om bijvoorbeeld de vereisten vanzorgvuldige voorbereiding en voldoende dragende

motivering van besluiten, maar bijvoorbeeld ook debetrokkenheid van belanghebbenden in de besluitvormingsprocedure. De WRRbepleit terecht dat de overheid het goede voorbeeld geeft bij een proactieveomgang met onzekerheden. Daarbij past een zorgvuldige voorbereiding vanbesluiten, ook en juist wanneer onzekerheden aan de orde zijn. In feite bevatde Awb daartoe nu al een instructie. De in verschillende wetten voorkomendeverplichting actief om te gaan met onzekerheid bepalen nader hoe ver dieverplichtingen strekken. Gewezen kan worden op andere wettelijke zorgplichten(zie kader). Deze zorgplichten zijn voorbeelden van het door de WRR bepleitegebruik van open normen. Ook de wettelijke verplichting tot het in bepaaldegevallen uitvoeren van milieueffectrapportage, met de bedoeling om zo veel mogelijkkennis te vergaren Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 11 van 22

over de milieueffecten vaneen voorgenomen activiteit kan hierbij genoemd worden.

Terecht constateert de WRR (p. 148) dan ook dat het door hemvoorgestane nieuwe paradigma op verschillende beleidsterreinen al ingang heeftgevonden. Het opnemen in de Algemene wet bestuursrecht van een verplichtingvoor de overheid om actief om te gaan met onzekerheden (op het terrein vanfysieke veiligheidszorg), zoals de WRR suggereert, zou daar niets aantoevoegen. Een noodzakelijke algemene formulering van een dergelijkeverplichting zou door haar onbepaaldheid tot rechtsonzekerheid over hetgewenste gedrag in de concrete situatie kunnen leiden. De Awb strekt slechtstot regeling van aspecten die - in beginsel - relevant zijn voor (detotstandkoming van en rechtsbescherming tegen) alle besluiten. Hetvoorzorgbeginsel speelt bij een belangrijk aantal besluiten geen rol vanbetekenis. Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum 2april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 12 van 22

Op privaatrechtelijk terreinbeveelt de WRR in de eerste plaats aan in het Burgerlijk Wetboek (BW) eenformulering op te nemen ter invulling van de eisen die de redelijkheid enbillijkheid stellen. Bij de vaststelling van wat de redelijkheid en billijkheideisen, zou binnen het domein van fysieke veiligheid tevens moeten worden bezienof een rechtspersoon gegeven zijn maatschappelijke positie zich voldoenderekenschap heeft gegeven van de kwetsbaarheid van mens,

Portefeuille MZorgplichtenin de Wet milieubeheer, de Arbowet en uitvoeringsregelgeving

Dat2apKe Het voorzorgbeginsel speelt een rol wanneerde gevolgen van een bepaald handelen of nalaten worden vermoed, maar niet zekerzijn. Anders gezegd: het speelt een rol bij vermoede risico's (de knownunknowns, niet de unknown unknowns). Afhankelijk van deomstandigheden van het geval kan dat vermoeden de plicht meebrengen maatregelente nemen. In dit verband wijst het kabinet op de zorgplicht die in de Wetmilieubeheer is neergelegd voor onder meer degenen die beroepshalve stoffen,preparaten of genetisch gemodificeerde organismen produceren of toepassen. Alsde betrokkene weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijnhandelingen met die stof of dat

preparaat of organisme gevaren kunnenoptreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, is hij verplichtalle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd omdie gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Deze zorgplicht is ookin strafrechtelijke zin handhaafbaar.

Op 1 januari 2007 is de nieuweArbeidsomstandighedenwet in werking getreden. Die wet bevat een stelsel vanrechtstreeks werkende (concrete) doelvoorschriften waaraan door werkgevers enwerknemers zelf invulling gegeven kan worden. Kernbepaling van deze wet isartikel 3 waarin de zorgplicht van de werkgever is geregeld ten aanzien van deveiligheid en gezondheid van de werknemers inzake alle met de arbeid verbondenaspecten. De werknemer heeft daarvan afgeleide verantwoordelijkheden.

Op grond van de Arbowet is de stand van dewetenschap richtinggevend voor de vraag of van de werkgever in redelijkheidmaatregelen kunnen worden verlangd om (de kans op) gezondheidsschade tevoorkomen of te beperken. Naast de stand van de wetenschap is de stand van deprofessionele dienstverlening het leidende principe om te bepalen in hoeverrede verlangde maatregelen ook praktisch haalbaar zijn.

Werkgevers en werknemers kunnen gezamenlijkafspraken maken over veilig en gezond werken. Deze afspraken kunnen wordenvastgelegd in zogenoemde arbocatalogi. Zij komen in plaats van de beleidsregelsvan de overheid op het gebied van de arbeidsveiligheid. Met ingang van 1januari 2010 zullen die beleidsregels komen te vervallen. Hiermee wordt demogelijkheid geschapen voor werkgevers en werknemers om zelf invulling te gevenaan de zorgplicht op een wijze die past bij hun onderneming (maatwerk). Op dezewijze worden de betrokkenheid bij en het draagvlak voor hetarbeidsomstandighedenbeleid in de onderneming vergroot.

Voorbedrijfstakken waarin met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen of met zeergevaarlijke stoffen wordt gewerkt (Seveso-bedrijven) bestaat een specifiekezorgplicht teneinde zware ongevallen te voorkomen. Die zorgplicht is vervolgensuitgewerkt in verplichtingen tot onder meer het systematisch onderzoeken enevalueren van gebeurtenissen die tot zware ongevallen kunnen leiden en tot hetperiodiek indienen van veiligheidsrapportages en melden van near misses.

Pagina 13 van 22 PortefeuilleMilieu Directie Risicobeleid Datum 2 april2009 Kenmerk RB\2009019057

4 Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het EuropeesParlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordelingvan en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH),tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdendewijziging van Richtlijn 1999/45/Een houdende intrekking van Verordening (EEG)nr. 793/93van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmedeRichtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG,93/105/EG en 2000/21/EG van de Commissie.

samenleving en natuurlijke omgeving en van de onzekerhedendie daarbij in het geding zijn. Volgens de WRR mag van private partijen wordenverwacht dat zij hun maatschappelijke verantwoordelijkheden die in hetvoorzorgbeginsel zijn geïmpliceerd daadwerkelijk hebben genomen.

In de tweede plaats beveelt de WRR aan de bestaande regelingenvoor risicoaansprakelijkheid in overeenstemming met het voorzorgbeginsel teherformuleren.

Ten derde stelt de WRR voor om innovaties en nieuwetechnologieën die vermoedelijk een publiek belang raken aan eenvergunningplicht te onderwerpen. In de vergunningen zou een verplichting moetenworden opgenomen om actief te zoeken naar onzekerheid. De WRR stelt vervolgensdat op terreinen waar problemen zijn met het verzekeren van het risico, zulkevergunningen gekoppeld zouden kunnen worden aan de verplichting om zich via dekapitaalmarkt substantiële dekking te verschaffen voor eventueleaansprakelijkheidsclaims.

Het kabinet ziet geen toegevoegde waarde in verankering vanhet voorzorgbeginsel in een algemene wet als het BW omdat de betekenis van hetbeginsel specifieke invulling behoeft, het begrip (fysieke) veiligheid daarvoorte onbepaald is en mogelijke veiligheidsgevaren niet objectief vast te stellenzijn.

De verplichtingen van burgers met betrekking tot fysiekeveiligheid kunnen naar het oordeel van het kabinet het beste wordengeformuleerd in sectorspecifieke wetten. Voorbeelden van specifiekeuitwerkingen van het voorzorgbeginsel zijn te vinden in de REACH Verordeningwaarin het bedrijfsleven de verantwoordelijkheid heeft gekregen om tebeschikken over voldoende informatie over gevaren en risico's van chemischestoffen.4 Andere voorbeelden zijn artikel 3 van deArbeidsomstandighedenwet en artikel 3 en 4 van de Warenwet. De genoemdevoorbeelden zien op terreinen waar de kwetsbaarheid van mens en natuurlijkeomgeving zich inderdaad bijzonder doet gelden.

Juist omdat het voorzorgbeginsel per situatie eenverschillende betekenis moet worden toegekend, kent het Nederlandseaansprakelijkheidsrecht verschillende regels voor verschillende omstandigheden.Deze omstandigheden kunnen vragen

om een schuldaansprakelijkheid of juist om eenrisicoaansprakelijkheid. In omstandigheden waar de kwetsbaarheid van mensen,samenleving en natuurlijke omgeving zich in het bijzonder doet gelden, kantoepassing van het voorzorgbeginsel leiden tot een keuze voorrisicoaansprakelijkheid. Een voorbeeld hiervan is de risicoaansprakelijkheidvoor schade door gevaarlijke stoffen (artikel 6:175 BW).

Met de WRR is het kabinet van oordeel dat hetvoorzorgbeginsel terughoudendheid vereist bij het toekennen vanverweermogelijkheden tegen aansprakelijkheid. Ook ten aanzien van de verwerentegen aansprakelijkheid is het kabinet van oordeel dat de omstandigheden vanhet geval bepalend zijn voor

Pagina 14 van 22

het gewichtdat aan het voorzorgbeginsel moet worden toegekend in relatie tot anderebeginselen. De regeling voor de productaansprakelijkheid is het resultaat vaneen dergelijke afweging van de op dat terrein spelende beginselen en belangen(artikel 6:185 BW). Toepassing van het voorzorgbeginsel heeft, met het oog opde kwetsbaarheid van de gebruiker, geleid tot de keuze voorrisicoaansprakelijkheid. Een te verre doorvoering van het voorzorgbeginsel zouertoe leiden dat met een ander belang van de maatschappij, namelijk innovatie, teweinig rekening zou worden gehouden. Omwille van het belang van innovatie is inde regeling voor de productaansprakelijkheid het verweer genaamdontwikkelingsrisico opgenomen (artikel 6:185, eerste lid, onder e BW). Deproducent is niet aansprakelijk voor schade door een gebrek in zijn productindien het op grond van de wetenschappelijke en technische kennis op hettijdstip waarop hij het product in het verkeer bracht, onmogelijk was hetbestaan van het gebrek te ontdekken. Het gaat dan om het meest geavanceerdeniveau van de wetenschappelijke en technische kennis op het tijdstip van in hetverkeer brengen van het product (HvJ EG 29 mei 1997, NJ 1998, 522).

Het voorstel van de WRR om innovaties en nieuwetechnologieën die vermoedelijk een publiek belang raken aan eenvergunningplicht te onderwerpen, is voor veel terreinen al bestaande praktijk.Op grond van de Wet milieubeheer en het brede begrip inrichting dat daarinwordt gehanteerd, is er bij een nieuwe technologie al snel sprake van eenvergunningplichtige activiteit. Op grond van het bepaalde in hoofdstuk 8 van deWet milieubeheer kunnen verschillende voorschriften aan de vergunning wordenverbonden. Die voorschriften kunnen ook maatregelen omvatten die passen in eenop voorzorg gerichte benadering. In overeenstemming met het voorzorgbeginselzijn maatregelen als het opnemen van onderzoeksverplichtingen in de vergunningof het verlenen van de vergunning voor bepaalde tijd.

De WRR stelt dat op terreinen waar problemen zijn met hetverzekeren van het risico, vergunningen gekoppeld zouden kunnen worden aan deverplichting om zich via de kapitaalmarkt substantiële dekking te verschaffenvoor eventuele aansprakelijkheidsclaims. Wanneer de schadeveroorzaker isverzekerd, kan worden voorkomen dat de schade volledig met publieke middelenmoet worden vergoed. De raad geeft ter overweging een dergelijk stelsel vanvergunningen en verplichtingen voor kapitaalfondsen in een nieuwe kaderwet teregelen, bijvoorbeeld een Kaderwet nieuwe technologieën. Dan hoeven niet telkensper nieuwe technologie richtlijnen te worden vastgesteld.

Het kabinet neemt de aanbeveling van de WRR ter harte om teonderzoeken of op meer terreinen dan thans het geval is een verplichting moetworden opgelegd om financiële garantie te bieden. Hierbij gaat het om terreinenwaar zich een maatschappelijk probleem voordoet ten aanzien van de vergoedingvan eventuele schade. Een maatschappelijk probleem doet zich voor als demogelijke schade van een risicovolle activiteit zeer groot is en de mogelijkhedenvan de schadeveroorzaker om die schade te vergoeden naar verwachtingonvoldoende zijn. Hierbij stelt het kabinet dat per innovatie of nieuwetechnologie andere risico's een rol spelen en dat de financiële draagkracht vande actoren verschillend is. Het kabinet acht bijzondere wetten daarom betergeschikt om bepalingen voor financiële garanties in op te nemen dan eenkaderwet. Randvoorwaarde voor een dergelijke verplichting is wel datverzekeraars of kapitaalverstrekkers bereid zijn het aansprakelijkheidsrisicogeheel of ten dele te dekken.

Op een aantal terreinen bestaat al een verplichting omfinanciële garanties te bieden voordat een bepaalde activiteit mag wordenverricht. Voorbeelden zijn de Portefeuille Milieu DirectieRisicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 15 van 22

verplichte verzekering vande eigenaar van een olietanker tegen eventuele schade door olievervuiling(artikel 11 Wet aansprakelijkheid olietankschepen), de verplichte verzekeringter dekking van schade door medisch wetenschappelijk onderzoek (artikel 7 Wetmedisch-wetenschappelijk onderzoek bij mensen) en de regeling in afdeling 2.10van het Activiteitenbesluit Wet milieubeheer.

Tot slot

Tot slot merkt het kabinet op dat de (her)verdeling vanverantwoordelijkheden bij complexe risicovraagstukken gepaard moet gaan met hetbehoud van een aantal basiswaarden zoals veiligheid en gelijkwaardigheid. Deoverheid dient instrumenten en een handelingsperspectief te bieden om deverantwoordelijkheid van maatschappelijke partijen en de zelfredzaamheid van deburger te faciliteren. Hiertoe behoort ook het voeren van een maatschappelijkdebat over complexe maatschappelijke vraagstukken, waaraan instituten zoals deWRR en de Gezondheidsraad een belangrijke bijdrage leveren.

Het beleid ten aanzien van het omgaan met risico's is inbeweging en past zich aan aan de veranderde verwachtingen van de samenlevingmet betrekking tot risico's en veiligheid. De in gang gezette verandering, vanklassieke risicobenadering (o.a. 1989: Omgaan met risico's) naar een meermoderne risicobenadering (o.a. 2004 en 2006: Nuchter Omgaan met Risico's) zaldoor dit kabinet worden voortgezet.

De recente adviezen van de Gezondheidsraad en de WRR reikenwaardevolle elementen aan voor die verdere vernieuwing, onder andere: toepassenvan voorzorg, rekening houden met maatschappelijke percepties van risico's,expliciteren en verdelen van verantwoordelijkheden, het politiek-bestuurlijkmeewegen van sociaal-economische aspecten en het toepassen van een open debatwaar dat gewenst of nodig is, in het bijzonder bij dossiers waar sprake is vanonzekere risico's, door een alerte, flexibele overheid die oog en oor heeftvoor de signalen uit de samenleving.

Nog dit jaar zal het kabinet aan de hand van de voortgangvan onder andere de volgende dossiers laten zien hoe die vernieuwing van hetrisicobeleid uit kan werken en op welke wijze per dossier deze benaderinginternationaal onder de aandacht kan worden gebracht.

                       Nanotechnologie: Nog dit voorjaar zal hetkabinet u de Nota Omgaan met Risico's Nanodeeltjes doen toekomen;

                       Genetisch gemodificeerde organismen: Tevenszult u nog dit jaar worden geïnformeerd over initiatieven tot verbreding van derisicobenadering voor genetisch gemodificeerde organismen;

                       Brandveiligheid: Dit voorjaar zullen deMinister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister voorWonen, Wijken en Integratie u de Visie brandveiligheid presenteren;

                       Arbeidsomstandighedenbeleid: De in deArbeidsomstandighedenwet vastgelegde zorgplicht van de werkgever houdt deverplichting in maatregelen te nemen die gebaseerd zijn op de stand van dewetenschap. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal beleidontwikkelen voor die situaties waarin de voorzorgbenadering in aanvulling op debestaande zorgplicht moet worden toegepast. Een eerste voorbeeld hiervan is derecente adviesaanvraag aan de SER over voorzorg en nanotechnologie;

Portefeuille Milieu DirectieRisicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 16 van 22

                       Verantwoordelijkheid van burgers enbedrijven: De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal laterdit jaar voorstellen doen ter versterking van de eigen verantwoordelijkheid vanburgers en bedrijven voor zover het betreft de fysieke veiligheid van burgers.

Naast het monitoren van de voortgang van elk van dezedossiers zal ik u voor het eind van deze kabinetsperiode informeren welkeverandering over het

hele veld van ‘het omgaan met risico's' heeft plaatsgevondenals gevolg van de gezamenlijke ervaringen op de genoemde beleidsterreinen.

Hoogachtend,

Mede namens de Ministers van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties, van Economische Zaken, van Financiën, van Justitie, vanLandbouw, Natuurbeheer en Visserij, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vanVerkeer en Waterstaat, van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Wonen,Wijken en Integratie,

de Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

dr. Jacqueline Cramer Portefeuille Milieu DirectieRisicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 17 van 22

Bijlage

Van abstract naar concreet: illustratievebeleidsontwikkelingen

Burgerparticipatie en zelfredzaamheid

Eerder in deze brief is aangegeven dat het van belang is datde verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en burger duidelijk benoemdwordt. Het kabinet wijst hier op de ontwikkeling van een Handvestverantwoordelijk burgerschap. Achtergrond van de activiteiten in het kader vanhet Handvest is dat van burgers verwacht wordt dat zij verantwoordelijkheidnemen voor een goede samenleving. Burgerparticipatie en zelfredzaamheid zijnbegrippen die passen binnen de huidige samenleving die mondiger is, wars is vanbetutteling en verder kijkt dan het bekende eigen tuintje.

Een goed voorbeeld van een alerte en actieve houding tenaanzien van onzekerheden en potentiële risico's is een initiatief van een groepmensen met lichamelijke of psychische beperkingen. Niet alleen in de preventierond specifieke dreigingen, maar juist ook als voorzorg in het algemeen wordtvanuit deze groep gesproken met hulpverleners om meer begrip te kweken voor debeste manier van benadering en optreden in geval van een noodzakelijke redding.Een beroep op zelfredzaamheid veronderstelt wel dat burgers daarvoor wordentoegerust. Hiertoe is een project Zelfredzaamheid bij crises en rampenopgestart. Doel is de voorbereiding van burgers op calamiteiten te versterkenen daarnaast de mogelijkheden voor burgerparticipatie (d.i. redzaamheid,gericht op het helpen van anderen) te vergroten. Om deze doelen te bereikenwordt een combinatie van instrumenten ingezet. Enerzijds worden burgers oplandelijk niveau gestimuleerd om de zelfredzaamheid te verbeteren. Hierbijwordt bijvoorbeeld de campagne Denk Vooruit ingezet, waarin burgers gewezen wordenop de mogelijkheden die zij zelf hebben om de kans zo groot mogelijk te houdendat zij zonder onmiddellijke hulp van hulpverleningsdiensten gedurende enigetijd een inbreuk op de fysieke veiligheid kunnen doorstaan. Een onderdeel vandeze landelijke maatregelen richt zich op specifieke doelgroepen, zoalsjongeren en verminderd zelfredzamen. Anderzijds worden in een aantal pilotsmaatregelen ontwikkeld en getest om de zelfredzaamheid van burgers en bedrijvente vergroten en de juiste randvoorwaarden te scheppen voor redzaamheid(burgerparticipatie). De ervaringen uit deze pilots, die lopen in 2009 en 2010,kunnen vervolgens landelijk worden gebruikt.

Nanotechnologie

In de strategienota Omgaan met Risico's Nanodeeltjes, die inhet voorjaar van 2009 aan uw Kamer zal worden aangeboden, zal de koers van deadviezen van de WRR en de Gezondheidsraad herkenbaar zijn. Het veilig,verantwoord en met voorzorg omgaan met nanodeeltjes is hierbij hetuitgangspunt; het is de basis van het stoffenbeleid. Het kabinet hecht belangaan de dialoog die gestart is met het bedrijfsleven en maatschappelijkeorganisaties om een uitwerking te geven aan het voorzorgbeginsel voor diversetoepassingsgebieden, waarbij dat beginsel als een strategie wordt opgevat vooreen alerte, zorgvuldige, redelijke, transparante en op de situatie toegesnedenomgang met onzekerheden.

Zo heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheidrecentelijk aan de SER gevraagd advies uit te brengen over de wijze waaropvoorzorg bij het werken met nanodeeltjes moet worden ingevuld. Ook deverantwoordelijkheid van de verschillende partijen is daarin geadresseerd. Hetadvies op dit specifieke gebied Portefeuille Milieu DirectieRisicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 18 van 22

zal mede bepalend zijn voorde visie op voorzorg in het arbobeleid bij vermoede risico's in het algemeen.

Externe veiligheid

Een ander voorbeeld betreft het omgaan met de externeveiligheidsrisico's van gevaarlijke stoffen in bedrijven en de inrichting vande fysieke ruimte rond bedrijven en transportroutes. Ook hier werkt het kabinetaan een meer gemeenschappelijk en integraal veiligheidsdenken, waarin dedeskundigheid en het veiligheidsbewustzijn van betrokken partijen wordenmeegenomen in het beleidsvormingsproces. Zo ontstaat er ruimte om risico'svroegtijdig in kaart te brengen en breed gedragen oplossingen te vinden.Aandacht voor kennis van andere partijen, bevordering van veerkracht enzelfredzaamheid bij de betrokken burgers alsmede rekenschap van keuzen enafwegingen door lokale bestuurders en bedrijven zijn hierbij sleutelbegrippen.

De rol van de overheid zal daardoorgaan verschuiven van een inhoudelijke naar een meer procesgerichte rol.

(Brand)veiligheid in de bouw

Alle betrokkenen in de bouw- en gebruiksfase van een gebouw(van opdrachtgever via architect, bouwer tot gebruiker) moeten zich rekenschapgeven van de gevolgen die het bouwen en gebruiken van een bouwwerk kan hebbenvoor derden. Deze verantwoordelijkheid is door de overheid in voorschriftenvoor veiligheid, gezondheid, energiezuinigheid en bruikbaarheid van bouwwerkenuitgewerkt in de bouwregelgeving, een bouw- en vergunningenstelsel dat sindsbegin vorige eeuw functioneert (Woningwet, Bouwbesluit en Besluit brandveiliggebruik bouwwerken en de gemeentelijke bouwverordeningen). Deverantwoordelijkheid te voldoen aan de minimumregelgeving ligt rechtstreeks bijde opdrachtgever/eigenaar en in tweede instantie bij de gebruiker van eengebouw. Opdrachtgevers kunnen altijd een hoger kwaliteitsniveau realiseren endoen dat veelal ook.

De meeste risico's van en in bouwwerken zijn bekenderisico's (bijvoorbeeld constructieve veiligheid) en van een aantal 'zekererisico's', zoals het ontstaan van brand, wordt zelfs uitgegaan in deregelgeving: een gebouw moet zo worden gebouwd dat het daar (enige tijd) tegenbestand is en de mensen die zich er in bevinden veilig kunnen vluchten. Welkomen ondanks alle wetgeving nog af en toe onvoorziene risico's aan het licht,zoals niet eerder onderkende brandonveilige situaties. De Schipholbrand enandere calamiteiten leren dat het huidige systeem rond brandveiligheid aan degrenzen van zijn mogelijkheden is gekomen. Algemeen wordt onderschreven datmeer regels, strengere handhaving en technische oplossingen op de lange termijnniet meer zullen leiden tot een verbetering van de brandveiligheid. Dit zalmoeten worden gevonden in het verhogen van het veiligheidsbewustzijn, een meerintegrale benadering van de risico's en een eenduidigeverantwoordelijkheidsverdeling. In het voorjaar van 2009 zullen de Ministersvan BZK en voor WWI de eindrapportage van het Actieprogramma Brandveiligheidnaar uw Kamer sturen. Hiervan zal ook een Visie op brandveiligheid deeluitmaken. In deze visie wordt, naast op een aantal andere zaken, zoals deprimaire doelgroepen waarop de overheid zich richt, ingegaan op een nog naderte operationaliseren risicobenadering voor brandveiligheid waarmee partijen inde bouw hun verantwoordelijkheden naar verwachting beter zullen kunnenwaarmaken. Portefeuille Milieu Directie Risicobeleid Datum 2april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 19 van 22

Andere risico's, die buitenhet bouwwerk liggen en waarvan de risico's onzeker zijn, worden ondervangendoor andere vormen van wetgeving en beleid, zoals beveiliging tegenoverstromingen en antiterrorisme maatregelen.

Biotechnologie

Bij biotechnologie wordt het voorzorgbeginsel toegepastovereenkomstig de eerder genoemde mededeling van de Europese Commissie uit 2000over het voorzorgbeginsel. Bij de wetenschappelijke evaluatie van mogelijkerisico's die opgesteld wordt, is expliciet aandacht voor de onzekerheden.Vervolgens wordt een politieke afweging gemaakt welke risico's en welke matevan onzekerheid acceptabel worden geacht en of een toepassing met genetischgemodificeerde organismen (ggo's), al dan niet onder voorwaarden, kan wordentoegelaten.

Momenteel wordt in EU-verband discussie gevoerd over devraag of sociaal-economische aspecten een rol kunnen spelen bij de toelatingvan ggo's en hoe dit zich verhoudt tot de regels van de WTO. Daarbij isvastgesteld dat de huidige regels enige ruimte bieden om naast de risicoanalyserekening te houden met "legitieme factoren" in het kader van risicomanagement.De lidstaten zijn uitgenodigd om relevante informatie over sociaal-economischeaspecten te verzamelen en deze te delen met de andere lidstaten en de EuropeseCommissie. De Europese Commissie zal daarna op basis van de verzamelde gegevensin 2010 een rapport over dit onderwerp opstellen.

Het kabinet zal in dit proces actief meedoen, onder anderedoor de sociaal-economische consequenties van het EU-beleid voor ggo's onder deaandacht te brengen. In dit kader zal de COGEM worden gevraagd in hoeverre hettoetsingskader voor duurzame biomassa ook relevant is voor ggo's. Daarnaast zalonderzoek worden verricht naar de mogelijkheden in het kader van de WTO omsociaal-economische aspecten mee te nemen bij de beoordeling van ggo's.

Voedselveiligheid

Om de volksgezondheid te beschermen bestaat op EU- enmondiaal niveau een uitgebreid stelsel waarin bestaande risico'snatuurwetenschappelijk worden geanalyseerd en waarmee normen worden vastgesteldvoor de beheersing van voedselveiligheidsrisico's. In het huidige systeemworden andere belangen dan de volksgezondheid niet of nauwelijks meegenomen.

Het kabinet is van mening dat een verbreding van derisicobenadering gewenst is. Dit om te komen tot maatregelen voor het beheersenvan risico's waarbij ook rekening wordt gehouden met andere aspecten vanvoedselproducten en -consumptie dan uitsluitend de voedselveiligheid. Daarbijis uitgangspunt dat niet getornd zal worden aan het huidige hoge niveau vangezondheidsbescherming. Aan de andere kant hoeven geen normen vastgesteld teworden die strenger zijn dan nodig is voor de gezondheidsbescherming. Deoverheid blijft verantwoordelijk voor het vaststellen van de normen waaraanproducenten moeten voldoen.

Een accentverschuiving van onnodig strenge normen naar eengrotere eigen rol en verantwoordelijkheid van producenten en consumenten bijhet beheersen van risico's, biedt de mogelijkheid om in de normstelling meerrekening te houden met andere waarden, waaronder dierenwelzijn en deeconomische groei van ontwikkelingslanden.

De nota 'Veilig voedsel vooriedereen; een gezamenlijke verantwoordelijkheid', die in 2005 aan uw Kameris aangeboden door de Ministers van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en vanVolksgezondheid, Welzijn en Sport Portefeuille Milieu DirectieRisicobeleid Datum 2 april 2009 Kenmerk RB\2009019057

Pagina 20 van 22

(Kamerstukken II 2004/05, 26991, nr. 115), legt een grotere rol bij het veilig produceren van en omgaan metvoedsel bij de voedselproducenten en consumenten.

Als uitvloeisel van de genoemde nota heeft de overheid bijhaar toezicht het accent inmiddels gelegd op de borgingssystemen vanproducenten. Ook zorgt een verbeterde informatievoorziening ervoor,bijvoorbeeld door het Voedingscentrum, dat consumenten meer zicht hebben opvoedselveiligheid en vervolgens een eigen afweging kunnen maken bij de aanschafvan producten. Ook zijn de eisen aan de etikettering van voedingsmiddelenverscherpt en is een begin gemaakt met het openbaar maken van controlegegevensdoor de Voedsel- en Warenautoriteit.

In het ‘Witboek Voedselveiligheid' (1999) heeft de Eur